搜索新世纪以来的这十年，多部精彩的经济剧目令人目不暇接、深深震撼。它以加入世贸组织为首幕剧，以正在紧张上演国际金融危机中的冲击与应对为落幕剧，贯穿其中的是经济崛起、货币战争、奥运世博、通货膨胀、宏观调控、经济新常态、人民币贬值等剧目，这些剧目场面宏大、相互纠葛、纷繁复杂，加上政府、民众、集团和老外的众说纷纭、各持自见，我们如同在雾里看花，摸不到就里。其中有一个不大不小的剧目却贯穿十年，并且愈演愈精彩，没有丝毫落幕的意思，这就是房地产宏观调控。

“序幕”

1998年我国住房体制改革郑重宣告，福利分房时代结束，住房市场化时代已经到了。然而迎来的却是公众的沉默，房地产剧目的主角——公众也许并没有意思到这意味着什么，也许是仍在观望政策的动向；而剧目的另一主角——敏感的开发商已经嗅到暴利的味道，“空手套白狼”的惨烈场面即将到来。“不在沉默中爆发，就在沉默中死亡”，2003年初我国房地产开发景气指数猛然从103-104区间跃升至108-109。时至2003年6月，央行果敢出台了房地产调控政策——《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，这就是大名鼎鼎的“121文件”。它标志着房地产宏观调控政策的开始，也标志着第三个大主角登上历史的舞台，好戏正式从这里上演，看似“上涨——调控—再上涨—再调控”的剧目拉开了帷幕。

图1：2002-2003年我国房地产开发景气指数

在住房体制改革前，宏观政策一直忙于扶持房地产市场的发展。仅就121文件的制定者——央行来说，在上世纪九十年代中期就已经颁布了《政策性住房信贷业务管理暂行规定》（银发〔1994〕313号）、《商业银行自营住房贷款管理暂行办法》（银发〔1995〕220号），奠定了商业性住房信贷业务和政策性住房信贷业务并存的住房信贷模式。1998年以来，先后下发了《个人住房贷款管理办法》（银发〔1998〕190号）、《关于规范住房金融业务的通知》(银发〔2001〕195号)等文件，旨在鼓励住房建设与消费，助推房地产市场快速成长。按著名经济学家陈志武的说法，正是个人住房贷款的产品创新，使潜在的购房人可以利用未来的收入支付当前的购房款项，房地产市场才有可能迅猛发展。

在国家各部门的精心培育下，房地产市场渐渐长大成人，并将很快演出一幕令抚育人和社会公众瞠目结舌的“飞天舞剧”。“121文件”之所以令人关注，正是它拉开了这一舞剧的帷幕。它说出了时至今日仍让我们耳熟能详的精彩台词，祭起了调控房地产市场“差别化”信贷的“宝剑”：商业银行对未取得土地使用权证书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和施工许可证的项目，不得发放任何形式的贷款；不得向房地产开发企业发放用于缴交土地出让金的贷款。只能对购买主体结构已封顶住房的个人发放个人住房贷款；对借款人申请个人住房贷款购买第一套自住住房的，首付款比例仍执行20％的规定；对购买第二套以上（含第二套）住房的，应适当提高首付款比例；对借款人申请个人住房贷款购买房改房或第一套自住住房的（高档商品房、别墅除外），商业银行按照中国人民银行公布的个人住房贷款利率（不得浮动）执行；购买高档商品房、别墅、商业用房或第二套以上（含第二套）住房的，商业银行按照中国人民银行公布的同期同档次贷款利率执行。

不得发放土地出让金贷款，不得给未取得“四证”的开发商贷款，宣告了房地产开发商“空手套白狼”时代的结束。记得当时，大大小小的房地产开发商们一起惊呼“行业整合时代的到来”。但是在住房预售制度下，“只能对购买主体结构已封顶住房的个人发放个人住房贷款”的规定，执行力被大大弱化，开启了的房地产“滚动开发”时代。同时，这一调控的精彩之处还在于，它构筑了差别化住房信贷政策的雏形，并提出了自住住房、第二套住房、高档商品房等重要的屡次引起大家争议的概念。

在房地产开发商的惶惶不安之中，国办发18号文件出台，文件首次明确指出，“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业”。这一规定，被许多社会人士所诟病。事实表明，近年来房地产开发、销售对经济增长起到了至关重要的作用，无愧于“支柱产业”的称号。但当时没有认识到的是，房地产不仅是支柱产业，更是资源消耗产业、民生产业和资产市场，也没有认识到当时的房价刚刚起步。在未来的日子里，它将成为在宏观调控中倔强成长的“支柱产业”，当时的房价成了购房人永远追悔莫及的“梦”。2003年全国商品房销售均价只有2359元/平方米，北京商品住宅销售均价不足4500元/平方米。

尽管当时对房价过快上涨有所认识，但是调控政策更为关注的是房地产投资过快增长。2002年全国房地产开发投资增速达到30.3%，宏观调控政策出台的2003年仍高居29.6%。于是在信贷闸门收紧半年之后，被称为“双闸门”的另一闸门——土地被迅速收紧，2004年初著名的“8.31大限”出台，它要求“2004年8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权”。这意味着土地储备制度最终形成，地方政府全面掌控了土地供给的大权，同时经营性用地的市场化出让方式确定，土地价格回归价值的步伐加快。

收紧“双闸门”效果明显，房地产开发投资增速快速下降，2004年房地产开发投资增速为20.9%，比上年下降近9个百分点。但是2004年全国商品房销售均价突破3000元/平方米大关，涨幅达到15.0%，而北京、上海、杭州等一线城市房价涨幅超过20%甚至30%。房地产调控的“精彩”与“无奈”并存，被市场戏为“按住了葫芦起了瓢”。时至今日，回过头去看当时的政策，可以清楚地看到当时房价明显偏低，回归市场定价是必然选择。但当时表象中的主要矛盾是开发投资过热，既是认识到房价过低即将飞涨，我们能进一步加大投资力度增加住房供给吗？房地产开发投资增长与房价上涨的“交替”，正是我国调控目标经济增长与物价稳定并行的缩影，也显示了支柱产业的定位难题。房地产开发投资不能过快，房价上涨不能过速，必然带来无奈的结局？！

“升级”

2004年不仅房价上涨，物价也在全面上涨，当年消费物价指数上涨3.9%。当年10月29日，央行宣布上调存贷款基准利率0.27个百分点，结束了长达8年之久的利率下降通道。次日，全球金融市场为之震动，美国、日本、欧洲等股票市场大盘指数全面下挫，国内部分感觉良好的人士感叹，“中国打喷嚏，世界患感冒”的时刻到来了。但之后，这一利率水平维持了一年多，而等来的当然是房价窜升。

在这种情况下，2005年房地产调控政策上升到了党中央、国务院这一最高层次，“国”字头的文件再次出台，房地产调控的总导演正是亮相，“国”字头文件成为与房价对决的主要对手。打头的是《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》（国办发明电〔2005〕8号）和《关于做好稳定住房价格工作的意见》（国办发〔2005〕26号）。之后看似每年都“惯例性”出台，实际上调控内涵却在层层深入。

这一文件铿锵有力的台词表明了直截了当的目标：做好供需双向调节，遏制投机性炒房，控制投资性购房，鼓励普通商品住房和经济适用住房建设，合理引导住房消费，促进住房价格的基本稳定。从政策目标看，决策层充分认识到了房地产市场的居住功能，突出了住房的消费属性，这就是房地产调控政策的“民生目标”。为实现这一目标而提出了8条具体措施，被称为“国八条”，在以后的调控政策中联动的住房政策、土地政策、税收政策、信贷政策全部出台。

其中住房政策要求，住房建设要以中低价位普通商品住房和经济适用住房项目为主，并明确开工、竣工面积和占住房建设总量的比例；将享受优惠政策的普通住房确定为，住宅小区建筑容积率在1.0以上、单套建筑面积在120平方米以下、实际成交价格低于同级别土地上住房平均交易价格1.2倍以下。税收政策明确，对个人购买住房不足２年转手交易的，销售时按其取得的售房收入全额征收营业税。根据文件要求，各级地方政府迅速划定了自己的普通住房标准，几乎全部按住房面积上浮的上限140-144平方米执行。而经济适用房项目在住房供应中的比例长期偏低，中低价位商品房更是无从谈起，土地供给没有改观。是政策没有落实吗？为什么呢？留给我们一连串的惊叹与问号。毋庸置疑，2005年全国商品房销售均价再创新高，涨幅达到16.7%。房价上涨过快引发全社会的不安，房地产调控怎会停止？

作为宏观调控部门，在与房价对决的过程中，央行在持续而忠诚地执行着自己的使命，尽管几乎每次都表现为“国”字头文件的细化和附和，但总是有一些新意，并且能从中管窥宏观经济的运行态势。在2004年10月29日加息之后，一直到2006年4月央行才再次提高存贷款基准利率。但是对房地产金融调控而言，央行并不是无所作为。2005年3月17日中国人民银行颁发《关于调整商业银行住房信贷政策和超额存款准备金存款利率的通知》（银发〔2005〕61号），取消商业银行住房贷款的优惠利率，实行基准利率0.9折的下限管理，结息规则、还款方式等借贷双方协商确定，推出固定利率住房贷款、改变罚息规则，同时将部分房地产过热城市和地区的住房贷款最低首付比率由20%提高至30%，以贯彻落实《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》（国办发明电〔2005〕8号）和《关于做好稳定住房价格工作的意见》（国办发〔2005〕26号）的文件精神。住房信贷政策调整对购房人有一些震动，但由于潜在购房意识的觉醒，这些政策只能定义为温和调理的药品，并苦口的良药。

2006年，国务院出台国办发37号文件——《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，用一连串的数字明确了各项要求，提出了著名的两个“70”政策，即自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上；中小套型普通商品住房（含经济适用住房）和廉租住房的土地供应，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%。房地产开发企业项目资本金比率提高至35%，首付款比率提高到30%，住房交易营业税优惠期限变成5年。表现了国家控制房价的决心，潜在购房人大部分采取了观望。2006年全国商品房价格得到很好的控制，全年销售均价涨幅降为6.3%。

房地产调控政策打出了几招精彩剑法，划定普通住房、规定 “90.70”和“70.30”政策等，但是这些政策只是在现有的土地供给上做文章。就好像两人比剑，一个武功高强的人画地为牢，在“牢”中剑招精彩纷呈，却难以将对手打倒在地，往往会留下了后遗症。政策规定已经出让的住宅用地规划也需作调整，由于在调整时期开发商与地方政府处于长达半年多的协调和观望状态，致使全年住房供给大幅下降。购房人看到了住房供给的快速下降，内心着了慌，陷入了恐慌购买状态，开发商熬过了政策观望期。2007年房价开始飞涨，在北京、上海等一线城市房屋销售平均价格涨幅超过30%。到2007年年中，与房地产市场有基本认识的人士，每个人都感到了“心惊肉跳”，房价达到了前所未有的高位。房价收入比达到20：1，房价租金比仅为3%左右，远低于个人住房贷款的执行利率水平。房地产的居住功能已经暗淡，投资投机属性凸现，“对决”的颠峰时刻即将到来。

“巅峰”

2006年国务院颁布37号文件之后，迎来了调控政策的密集出台时期，建设部等六部委下发171号文件——《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》，被业内称为“外资限炒令”，加强了对外商投资企业房地产开发经营和境外机构和个人购房的管理。国税总局发布《关于住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》（国税发〔2006〕108号文），宣布从8月1日起各地税局将在全国范围内统一强制性征收二手房转让个人所得税。国土资源局制定的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》正式施行，规范对招标拍卖挂牌或协议出让国有土地使用权的范围作了细化，进一步明确六类情形必须纳入招标拍卖挂牌出让国有土地范围。另外，房地产抵押评估管理、土地征用费用标准等政策，虽然是37号文的配套政策，但有些政策对调控房价相当给力。比如“限外令”、提高利率等政策，有些则是适应房价上涨的保护相关人利益的政策，比如规范房地产抵押、明确土地征用费标准以及规划调整等政策。这也说明宏观调控政策具有两面性：一方面，想方设法平抑价格的过大波动；另一方面，保护价格调整后相关人的利益，这又确认了价格的波动结果。

在人民币升值预期和房价上涨预期带动的带动下，跨境外资流入有加速倾向，国家出台规范政策的要求日益紧迫。据当年调研了解，仅2006年流入北京市房地产市场的外资就达到30亿美元，所谓的“限外令”由此而生。它由住建部、发改委、央行、外管局等六部门联合颁发的《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》（建住房〔2006〕171号文件）和外管局、住建部联合发布的《关于规范房地产市场外汇管理的通知》（汇发〔2006〕47号）两个文件组成，对境外机构和个人开发、经营、购买境内房地产进行了规范。规定境外机构和个人依据自住、自用原则购房，而非真正意义上的“限外”，并对外资企业开发、经营房地产明确了一些要求而已。

新的“萌芽”总是孕育在旧的“巅峰时刻”，而旧的依然悲壮而激烈。在调控政策和房价上涨的对决中，政策密集出台，房价涨势隐忍，枪声虽然密集但战斗并不惨烈，然而转眼进入了2007年，“巅峰时刻”即将到来。在这一年，房地产调控也翻开了崭新的一页，国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号），在今后的日子里，他将作为在侧翼进攻身先士卒的先锋官，但这时候他仍在成长之中。以37号文件为统领的调控集团军刚刚吹响发动总攻的“冲锋号”。

图2：一年期人民币贷款基准利率变动情况

正面战争依然是直接抑制需求的信贷政策、税收政策以及住房交易政策。从2006年开始，央行分别在4月、8月、次年3月、5月、7月、8月、9月、12月连续八次提高存贷款基准利率，一年期贷款基准利率达到7.47%。并在2007年9月和12月，人民银行与银监会一起联合发布了《关于商业性房地产信贷管理的通知》（银发〔2007〕359号）和《关于商业性房地产信贷管理的补充通知》（银发〔2007〕452号），严格房地产开发贷款管理、严格规范土地储备贷款、严格住房消费贷款管理、严格商业用房贷款管理。最著名的是“二套房”政策，即对已利用贷款购房，又申请购买第二套（含）以上住房贷款的家庭，贷款首付比率不得低于40%，贷款利率不得低于同期同档次基准贷款利率的1.1倍。税收政策则规定，从2006年6月1日起，对购买住房不足5年转手交易的，销售时按其取得的售房收入全额征收营业税；个人购买普通住房超过5年（含5年）转手交易的，销售时免征营业税；个人购买非普通住房超过5年（含5年）转手交易的，销售时按其售房收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税。

由于这些政策的执行，购买二套住房和五年内的二手房在上市成本大幅提升，五年内二手房交易税费达到总价的10%以上，“第二套”住房的贷款政策实际将贷款利率提高了1.96个百分点，投资购房利息负担比首次购房约提高30%。“巅峰时刻”由此上演，著名开发商王石惊呼“房价拐点到来了！”。

         图3：全国商品房及住宅销售均价

                              （单位：元/平方米）

由于2007年全国各大城市房价大幅飙升，房价及涨幅急创新高，令购房人胆战心惊，先前的投资投机购房喷涌而出，交易量创出天量。以北京为例，截至2007年末二手房可售套数为18840套，比9月末增长27.6%；10-12月二手房月均成交9038套，比1-9月的月均成交量增加1798套，增长24.8%。客观上，房地产自我提升的能力消耗殆尽，加上国际金融危机对宏观经济增长预期和购房人意识的强烈冲击。2007年末期房地产市场开始降温，房价冲顶后陷入滞胀，“大对决”的巅峰状态悠然而止。

“惊魂”

房地产形势正在悄悄地改变，不仅在于国办法24号文件的出台，更在于国内国际经济金融形势的变化。在举办奥运会的兴奋中，国民仍在计算着奥运撬动的经济增速，以及享受着奥运带来的民族自豪感。“大国崛起”在中央电视台热播，东方文化与西方文化的碰撞正被奥运火炬传播空前放大。奥运会的豪华壮大和中国在奥运会上的表现，给了世界一个大大的惊叹，丝毫没有注意到危机的临近。然而随着奥运会热情地的倏然落幕，立即发现我国经济如同一个飘摇的孤岛，正被金融海啸包围着、吞噬着，全国立即陷入了“惊魂”一刻。

2008年以来，在国民尚沉浸在为举办奥运会而全国大动员的兴奋中，一些敏感人士也许注意到了需引起警惕的信号：一是2007年4月美国次贷危机爆发。2004 年以来，为防范通胀风险，美联储连续17 次提高利率，美国高涨的房地产市场随之降温。2006 年底之后，次级按揭抵押贷款的坏账率不断上升。2007 年4 月，美国第二大次级抵押贷款机构新世纪金融公司申请破产保护，标志着次贷危机爆发。8 月，法国第一大银行巴黎银行宣布停止旗下三只投资基金的申购赎回，美国投资银行贝尔斯登旗下的两只对冲基金因市值近乎全部蒸发而宣告破产。9月，英国北岩银行出现融资困难遭到公众挤提。次贷危机正在悄悄地向国际金融危机转变，对我国的影响几何？二是2007年10月上证指数由6000点的高位快速滑落。2005-2007年10月，我国股票市场上证指数从1000点起步，分别越过2000、3000、4000、5000以及6000点整数关口，一路势如破竹，国家印花税上调、存贷款加息等政策难抑制其疯狂。2007年10月中旬以后，上证指数一路滑落6000、5000、4000、3000等整数关口。转瞬之间，虚拟财富或成或灭，是谁撬动了股市的暴涨暴跌，将给我国经济及房地产市场带来什么？三是至2007年末人民币累计升值超过20%。2005年7月以来，人民币汇率形成机制改革启动，人民币兑美元的汇率从8.27：1至2007年末达到6.5：1，累计升值幅度高达20%以上，正在对我国经济以及外资跨境流动产生着巨大的影响。四是2007年10月以后房价陷入滞胀。从2004年房价启动以来，北京房地产销售均价从4400元/平方米到2007年末突破10000元/平方米，四环以内的房价均在15000元/平方米以上，涨幅约有1.5倍。在多种因素的共同作用下，2007年10月以后，房价陷入滞胀，投资投机购房的力量开始减弱。

奥运的兴奋淹没了警惕之心，而喧嚣的湮灭才打开了思考的眼睛，睁眼满是国际金融危机的悲壮景象，蓦然陷入“惊魂”一刻在所难免。2008年9月，美国最大的两家抵押贷款机构“房利美”和“房地美”被政府接管，美国第四大独立投资银行雷曼兄弟宣布申请破产保护，第三大独立投资银行美林公司被美国银行收购，美国最大保险集团美国国际集团被曝陷入财务困境。由于雷曼等大型金融机构业务范围广泛，客户数量众多，这些金融机构的破产或被收购引发危机向各金融市场迅速扩散，蔓延到整个金融体系，危机影响的广度、深度及破坏性大大提高。标志着美国金融形势全面恶化，危机从信贷市场危机演变为国际金融危机。国民才恍然从奥运的兴奋中觉醒，哇！本以为是为营造良好的奥运会环境带来的GDP下降，现在却发觉另有原因，而且我们的经济正在向危机中塌陷，“大国崛起”的声音嘎然而止，怦怦的心跳声在空气中清晰可闻。我国经济从2008年四季度到2009年一季度，GDP同比增速由7.6%继续回落到6.2%，连续第7个季度下滑，创造了1997年以来的季度最低增速。

在这种情况下，股市连创新低，一跌再跌。人民币升值进程骤然停止。流动性快速“逆转”。出口、投资、消费“三驾马车”停步不前。地产商们坐立不安，急剧打折销售；购房人群陷入观望，成交量萎缩；坚持了多半年滞胀的房价快速回落，房地产市场一片惨淡。突然发现自己正处在“峭壁边缘”，房价出现前所未有的跳水行情。

正是在这个时候，党中央、国务院提出“出手要快，出拳要重，措施要准，工作要实”的调控原则，坚决果断地实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。2008年后两个月，国家发展和改革委员会门前突然车水马龙起来，到年底先增加安排中央投资1000亿元，灾后重建基金提前安排200亿元。积极的财政政策主要包括加快建设保障性安居工程、加快农村基础设施建设、加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设、加快医疗卫生和文化教育事业发展、加强生态环境建设、加快自主创新和结构调整、提高城乡居民收入、在全国所有地区全面实施增值税转型改革等，实施上述工程建设，到2010年底约需投资4万亿元，并连续出台了“十大产业振兴方案”，积极主持产业结构调整合经济发展方式转变。积极的货币政策则是扩大信贷投放、下调存贷款基准利率、调低法定存款准备金率、加大政府融资平台贷款、鼓励中小企业信贷等，各银行积极贯彻落实党中央、国务院的经济政策，银行“惜贷”心理初成即被积极投放行为替代。2009年1月各银行人民币贷款投放高达空前绝后的1.73万亿元，2009年全年更是达到了近10万亿元的人民币信贷投放，是往常年份的3倍。

由于房价的持续跳水，原先的房地产调控政策进入调整时期。2008年下半年至2009年一季度，房地产调控政策纷纷转向，以国务院办公厅发布的《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》(国办发〔2008〕131号文件)为统领，财政部出台了《关于调整房地产交易环节税收政策的通知》(财税〔2008〕137号)、《关于个人住房转让营业税政策的通知》 (财税〔2008〕174号)，中国人民银行出台了《关于扩大商业性个人住房贷款利率下浮幅度等有 关问题的通知》(银发〔2008〕302号文件)，主要内容是下调购买普通住房契税税率、暂免个人买卖印花税和营业税、免个人转让出售的土地增值税；降低购买首付比和个人住房贷款利率实行七折优惠。同时，中国人民银行连续四次下调存贷款基准利率，一年期贷款基准利率由7.47%直降为5.31%，降幅高达2.16个百分点。至2008年12月，五年（以上）期个人住房贷款七折利率仅为4.186%，比最高时期执行利率7.047%降低2.861个百分点，降幅高达40.6%。

2009年5月27日，国务院发布《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》中明确，保障性住房和普通商品住房项目的最低资本金比例为20%，其他房地产开发项目的最低资本金比例为30%。这是自2004年以来执行35%自有资本金贷款比例后的首次下调，已恢复到1996年开始实行资本金制度时的水平，从而预示着紧缩了数年的房地产信贷政策开始“松绑”。

图4：2007-2009年国房景气指数走势

在政策的引导和支持下，凝固的流动性开始如冰雪融化，加速上溢。2009年一季度末，北京、上海、广州、天津等重点城市的楼市迅速回暖，房地产开发企业表现出强烈的拿地意愿并频频出手，开始了继2007年之后的新一轮购地高潮，被称“小阳春”。随着天气转暖，土地价格屡屡在全国各城市创出同类地区的新高，房价也开始迅速回暖。“小阳春”变成了“炎热的夏天”，夏去秋来，在房地产市场的“热度”略有消减之后，在冬天到来之际，房地产市场却突然“火爆”起来。2009年1-12月全国商品房销售93713.04万平方米，增长42.1%，比上年提高61.8个百分点；销售均价达到4694.65元/平方米，上涨21.1%，其中上海等9省市的房价上涨超过20%。在政策的全力扶持下，“惊魂”一刻烟消云散，随着而来的是房价的再次突飞猛进，房地产调控经过艰难的抉择，开始痛下决心，分兵两路对房价形成包抄，然而“被宠坏”的房地产将会如何呢？

“新战场”

在“大对决”的巅峰时刻，调控政策觉察到了房地产市场的两个“破绽”—土地供给没有跟上和保障住房不足，果断出台了国办发〔2007〕24号文件，旨在加强保障房建设，并派出了两路小分队——国土资源部、财政部、人民银行联合出台《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）和建设部等九部门联合颁布《廉租住房管理办法》和《经济适用住房管理办法》，有些地方还出台了“限价房”等措施。这些政策尚未发力，即遇到了金融危机的冲击。危机过后，这些政策开始发力。现在我们回过头来，看看这两路小分队的功效。

针对住房保障不足问题，继出台《廉租住房管理办法》和《经济适用住房管理办法》之后，国土资源部发布了《国土资源部关于切实落实保障性安居工程用地的通知》，要求从保增长、保民生、保稳定的高度出发，认识保障性安居工程的重要性，重点抓好城市廉租住房和林区、垦区、矿区棚户区改造，以及农村危房改造、游牧民定居建设用地的供应管理工作，确保保障性安居工程的顺利落地。加快编制和修编2010~2011年保障性住房用地供应计划，统筹协调及时调整土地供应结构，扩大民生用地的比例，确保保障性住房用地的需求。2010年之后，保障性住房建设日益成为调控的另一“主战场”，“主帅”依然是24号文件。不过，2010年1月国务院办公厅发布《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发〔2010〕4号）首次提出公共租赁住房概念，后来被4月17日国务院出台的《关于遏制房价过快上涨的通知 》（国发〔2010〕10号）所替代，被市场成为“国十条”。由它统帅与房价的作战部队，并兼任保障房建设的“总督师”。

它明确要求，确保2010年完成建设保障性住房300万套、各类棚户区改造住房280万套的工作任务。住房城乡建设部、发展改革委、财政部等有关部门要尽快下达年度计划及中央补助资金。住房城乡建设部要与各省级人民政府签订住房保障工作目标责任书，落实工作责任。地方人民政府要切实落实土地供应、资金投入和税费优惠等政策，确保完成计划任务。按照政府组织、社会参与的原则，加快发展公共租赁住房，地方各级人民政府要加大投入，中央以适当方式给予资金支持。2011年，国家又下达建成保障性住房1000万套政策要求。暂且不管成效如何，这声势已经足够浩大。从其规定当中，我们不难看出政策新意——公共租赁住房成为住房保障的主要角色。

作为保障性住房主角的经济适用住房受到诸多诟病，其中最具有攻击性的是，经济适用住房成了权力寻租的重要领域。这个问题可以从两个方面看，在2006年之前经济适用住房与商品房价格差距较小，对购房采取鼓励的态度，并且在房价飞涨之后购房人所获得的收益可能仍不及商品房购房人，个人认为不存在“寻租”现象。而2006年之后，经济适用房价格与商品房价格差距不断扩大，甚至出现成倍差距。这时候部分强势单位和个人出现了以经济适用房的名义“分配”住房的“回潮”，寻租现象才“猖獗一时”。另外还有以及住房保障退出难、位置偏远、建筑质量和居住环境差等问题。经济适用房的“小兄弟”——“限价房”具有同样病症。而公租房断绝了巨大的利益输送渠道，保障对象的资格审查变得简单，基本解决了“寻租”和“退出”难题。“有钱人、有权人愿意住公租房就让他以略低于市场租金的代价‘蜗居’吧！”，公众道出了沉重的心声。公租房对住房制度建设具有重要的意义，“新战场”成功开辟。应当说，保障性住房建设不仅是革新了住房体制，也成为拉动经济的一大动力。1000万套保障房可以带动多少投资啊！

“限购”

土地供给政策小分队是对抗房价的“生力军”。《土地储备管理办法》在于进一步规范土地储备管理制度，其中最重要的一项破解了土地贷款担保难题。自121文件以来，政策规定土地贷款必须采用土地抵押方式申请贷款，而土地开发机构不用拥有土地使用权，不具备办理土地证的资格，土地贷款抵押物难落实难题。该文件规定土地储备机构贷款可以采用保证、抵押等多种担保形式，解决了土地储备机构贷款难题。经过几年的探索，有些地方政府允许土地储备机构可以办理“临时土地使用权证”，这也有助于解决贷款抵押难题，为土地储备机构贷款高速增长奠定了基础，土地开发有所放量。但是这些政策只解决了土地开发的资金问题，更为基础的理论问题还没有解决，那就是如何平衡“耕地保护”和增加土地供给之间的矛盾，土地供给的长期不足并没有解决。

2009年四季度，北京、上海等重点城市的房价开始倔强地疯狂起来，12月9日国务院常务会议研究完善促进消费的若干政策措施，将个人住房转让营业税征免时限由2年恢复到5年，遏制炒房现象。2010年1月国办发〔2010〕4号文件要求：增加保障性住房和普通商品住房有效供给，合理引导住房消费抑制投资投机性购房需求，加强风险防范和市场监管，加快推进保障性安居工程建设和落实地方各级人民政府责任等。而后来的统帅“国十条”更为明确提出遏制房价的十大措施，其中包括建立房价调控考核问责机制、保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%、实行更为严格的差别化住房信贷政策、加快研究制定引导个人合理住房消费和调节个人房产收益的税收政策等内容。

然而最值得一提的是，它要求“地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数”。根据该政策要求，北京市率先出台“限购”政策，此后深圳、上海、厦门等城市相继出台了限购令，宁波、杭州、福州、南京等地也陆续跟进。2010年4月30日，北京市率先出台京版“国十条”规定：商业银行根据风险状况，暂停对购买第三套及以上住房，以及不能提供１年以上北京市纳税证明或社会保险缴纳证明的非北京市居民发放贷款。规定自通知发布之日起，暂定同一购房家庭只能在北京市新购买一套商品住房。而在9月国务院出台二次调控政策，以巩固调控效果。其后，多家城市的“限购政策”相继出台，从内容上看，上海、厦门、宁波、杭州等四城市的限购政策与北京类似，只考虑了增量因素，而未将家庭拥有的住房套数考虑在内。而深圳、南京的限购政策相对严厉，还规定了已有二套以上住房的家庭也暂停购房，这两城市的限购政策同时考虑了增量和存量双重因素。

“限购”政策出台之后，在社会上引起了广泛的争议。支持者呐喊：“如果不限购，有多少房子也不够他们买的”。反对者认为，有钱也不能买房，退回到了计划经济时代，将造成市场流动性不足和付出经济倒退的代价。在限购的争论中，2010年交出的调控答卷是，12月份全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨6.4%，房地产调控产生一定效果。但是一线城市的购房力量向二线城市明显迁移，一批二线城市的房价涨幅迅猛，超越北京、上海等一线城市。12月，兰州、岳阳、安庆、温州、宜昌、郑州、西安、乌鲁木齐等地房价同比涨幅均超过8%。值得关注的是土地价格依然上涨较快而景气指数持续下滑，2010年全国房地产开发企业完成土地购置面积4.10亿平方米，增长28.4%；土地购置费9992亿元，增长65.9%。12月份全国房地产开发景气指数为101.79，比上年同期回落1.87点，主要源于本年资金来源指数比上年同期大幅下滑8.11点。

     2011年1月26日，国务院办公厅在发强音，《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发〔2011〕1号）果断出台，它集合了几乎所有的“精彩”措施：首先明确提出全国建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套，要求运用土地供应、投资补助、财政贴息或注入资本金、税费优惠等政策措施，合理确定租金水平，吸引机构投资者参与公共租赁住房建设和运营；其次调整个人转让住房营业税政策，对个人购买住房不足5年转手交易的，统一按其销售收入全额征税；再者强化差别化住房信贷政策，对贷款购买第二套住房的家庭，首付款比例不低于60%，贷款利率不低于基准利率的1.1倍。人民银行各分支机构可根据当地人民政府新建住房价格控制目标和政策要求，在国家统一信贷政策的基础上，提高第二套住房贷款的首付款比例和利率；第四要增加土地有效供应，规定2011年商品住房用地供应计划总量原则上不得低于前2年年均实际供应量；第五明确限购政策，要求各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，在一定时期内从严制定和执行住房限购措施。原则上对已拥有1套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购1套住房（含新建商品住房和二手住房）；对已拥有2套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，要暂停在本行政区域内向其售房。精彩的调控措施汇集成文，让整个市场感到一片凉爽。

精彩而无奈的“限购”政策向全国推广，一线城市纷纷调整与该文件不符的“限购”政策，二线城市则陆续出台“限购”政策。北京市仍是率先出台更为严格“限购”政策：对已拥有2套及以上住房的本市户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非本市户籍居民家庭、无法提供本市有效暂住证和连续5年(含)以上在本市缴纳社会保险或个人所得税缴纳证明的非本市户籍居民家庭，暂停在本市向其售房。这样的限定以后，有谁可以买房呢？近年来，北京市户籍人口年均增长维持在15-18万之间，假设以家庭为单位均进行购房，则需7.5-9万套住房供给；非京户籍常住人口约在450-500万之间，房产中介反映提供五年以上有效凭证的政策要求会使现购房的非京户籍家庭下降50%以上，按此计算需求住房将不足5万套；购买第二套住房的京籍家庭须承担基准利率的1.1倍利率水平，并且首付款需达60%以上，因而对其家庭收入要求相当高，并且利率进入上升通道，多数这样家庭会选择合适的时机购房，这部分潜在购房家庭弹性较大，而政策当前购房者会下降40%以上，购房需求也将不足5万套。按此限购政策，其他再无潜在购房需求。因而2011年北京市住房交易套数将不足20万套，这是不是会造成房价下降呢？

2010年北京市住宅新开工2063.4万平方米，商品住宅销售1201.4万平方米。猛一看，北京市住宅供远远大于求，住房销售不及新开工量的60%，但是在新开工面积中保障性住房新开工面积占94.9%。如果2011年仍保持现有的住宅供给格局，新增商品住房仍难以满足需求，除非90%的购房家庭申请保障性住房。由此可见，保障房建设对商品住房产生了极大的挤出效应，潜在购房人能够否及时调整购房需求呢？待解。但从宏观经济层面看，利率在上调，银根再收紧，会对房价产生一定的挤压效应。

“限购”是简单直接而有效的剑招，却是无奈之举。它和“一对夫妇只能生一个孩子”加快我国人口的老化一样，“限购”将加快房地产市场的“衰竭”，“冬天”可能比预计的来得早。尽管1000万套保障性住房建设大概直接产生约4万亿元房地产开发投资，带动相关行业增加值2万亿元以上，但这样保障性住房建设能够持续多少年？假设现有城镇居民均有房产，今后我国将进入快速城镇化阶段，如果2020年城镇化率达到60%，则每年新增城市人口可在2000万人以上，他们将如何安居呢？