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根据土地管理法规定,我国土地产权分为全民土地所有制和集体土地所有制,全民所有制即国家所有制由国务院代表国家行使所有权,农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有,其所有权归村集体经济组织或者村民委员会行使。但是国家所有权和集体所有权的内涵并不一致,集体所有制土地的处置权力被严格限制了。

这就产生了第一个矛盾:国有土地权属和集体土地权属内涵不一致。

除了所有权制度以外,我国还实行土地用途管理制度和耕田保护制度。我国土地用途管理制度将土地用途分为农用地、建设用地和未利用地,而建设使用的土地必须依法申请使用国有土地。可见,我国建设用地必须是国有土地,村集体所有制土地的使用范围仅为农用地、宅基地和自留地。

如果集体所有制土地要用于经营建设怎么办?除了规定乡镇企业和建设住宅可依法使用集体土地外,还规定集体所有制土地用于建设,必须通过征用或征收为国有土地。这就说明集体土地不存在经营建设用地市场,如果要进入这一市场,需要通过被征用为国有土地,集体土地的流转利益被大大压缩。

第二个矛盾是集体土地所有权和征收权主体不一致。

根据土地所有权和征收条例的规定,集体所有制土地的所有者是村集体,征收集体所有制土地的权限在于县级人民政府,而征收权正在不断演变为处置权,归县级政府所拥有。农村征地的种种矛盾归根到底是现行法规人为割裂了土地所有权和土地处置权。

在征用农村土地时,征用一方的谈判对手不是拥有所有权的村集体,而是拥有征用权的县级政府。县级政府能不能完全站在村民一方、代表村民利益呢?即使完全代表了村民利益,对于过手的征地补偿款,怎么保证县级政府、乡级政府不动心呢?

第三个矛盾在于严格保护耕地原则与市场经济规则的“利益冲突”。

土地是所有经营组织的必然载体。随着市场经济的发展,在土地使用中的经济效益高的经济组织形式将逐步替代经济效益差的组织形式。但是在实施严格保护耕地制度的情况下,耕地地籍“农转非”变得愈加困难。

为了不担责任,相关部门以不作为的形式推脱占用耕地的责任,然而有些“农转非”用地并不是不审批就不会被占用的,因而造成了大量占用耕地的事实与在册地籍用途之间的矛盾。

第四个矛盾是规划总量与微观使用之间的脱节。

我国土地管理法规定,各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标,耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

我国建设用地实行总量控制,但是这种建设用地的总量控制与货币供给的总量控制政策不同,其缺少市场工具的调节,而单一采用行政控制手段。这不仅造成了宏、微观用地的时间脱节、区域脱节、名义用途与实际用途的脱节,还会造成各种相关部门多种利益的纠葛。

第五个矛盾是:“三权”(所有权、经营权、使用权)分离状态下,集体所有制土地流转的各种配套制度不明确或建设滞后。

随着社会经济的发展,土地所有权与土地使用权更加分离,特别是集体所有制土地的使用权与所有权的冲突和矛盾不断衍生。在市场经济的冲击下,集体所有制土地逐渐衍生出承包权、经营权、抵押权、流转权以及收益权等要求,但是由于农村经营性用地各种权限处于灰色地带,没有明确的法律权益规定,其流转起来就会遇到各种阻碍,矛盾和冲突就产生了。本质而言,这些矛盾和问题是农村集体土地制度建设滞后于市场经济造成的。 

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王争春

王争春

69篇文章 4年前更新

经济学者。长期在金融业工作。

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