从承包责任制到建立现代企业制度，国有企业改革始终没能走出治理结构和产权改革的“困局”，到2005年引致改革反思“浪潮”，对国有企业改革的怀疑引发了对改革方向的争议。国企改制上市没能改变“一股独大”和“国家金股”的局面，即使政府持有一股股权，也会理直气壮地任命干部。从而国企领导人仍然是干部而不是经营管理层，企业运作也是略为变异的政府运作方式，而非市场化的干部选拔任用机制和经营管理机制。因而，国有企业始终也没能走出不断加强垄断或扩充资本，从盈利到亏损的循环。

目前，国有企业混合所有制改革再次被提上日程，既是适应市场化发展的需要，也是国企陷入亏损而不能自拔的必然要求。除了个别垄断型国有企业，大部分竞争性国有企业10年一个改革-盈利-亏损的循环。国有企业的豪华消费和跑冒滴漏历来被社会各界人士所诟病，到底如何走出这一怪圈？成功实施国有企业改革呢？

按企业功能分析，国有企业改革没能走出“困局”的根本原因在于没能认清企业基本价值之所在，更没有认清国有企业的真正价值之所在。从基本功能看，企业是吸收和创造价值的主体，其基本功能是以最小的交易成本去创造最大的价值，并维护正常的价值流动。西方企业拥有完善的治理结构，原因在于其具有明确的产权制度，它决定了企业董事会、监事会、工会组织与经理层相互制衡作用，这种多种力量的均衡决定了企业能够很好地执行企业功能，但这种制衡只是治理结构的形式而不是内涵。企业治理结构的内涵是建立合适的激励约束机制，驱使企业符合创造价值的标准。由于西方企业的股权分散，管理层控制和短期行为也逐渐被认为是一种企业制度的缺陷。

国有企业问题在于没有合适的激励约束机制，以促使管理层尽职尽责地履行企业功能。国有企业改革不仅仅是完善公司治理结构，也不仅仅是改革产权机制，而是加强企业的激励约束机制建设。国有企业改革不应当只关注形式上的完善而更应当完善治理结构的内涵，但如果从产权制度改革开始培育这种制衡力量不仅阻力重重，而且更可能的产生许多“寻租机会”，造成优势群体对弱势群体的掠夺，效率与公平双失。

如何平衡各种制衡关系？立法、执法、监法。对企业而言，最突出的就是董事会如何和产权挂钩，经营层如何企业经营管理挂钩，监事会如何落实监督评价挂钩。这是完善我国众多“缺失”的根本路径。细化、明确企业各层次部分的职责和权利，激励约束管理层的经营行为，所谓完善治理结构和产权制度的核心也正在于此。这也就是如何将国有企业这块“铁”炼成真正市场主体“钢”的过程。

6月份的深改组会议，提出加强社会组织和经济主体的党组织作用的改革方案。窃以为其目的正是如何完善国有企业的监督管理和考核评价等激励约束机制，也是国有企业的治理框架中各成员不能很好的执行各自的功能所致的一种无奈的选择。用强化党组织的监督管理和激励约束的手段，激励国有企业实现其创造价值的功能。

同样，国有企业混合所有制改革，必须破除国有股份是金股的观念和行事，给于参股的国有企业的民营经济，合适的治理权利，才能促进国有企业市场化改革，也才能形成对民营资本的吸引力，从而国有企业完全进化成适应市场的经营主体。

    不过，这些改革仍不能保证国有企业执行良好的委托代理关系，因为委托代理链条越长越难以落实执行委托代理责任。因而，还必须加强国有企业的法制环境和监督环境。其基本思路基于五点：一是剥离国有企业的政治功能；二是细化管理层的职责和激励；三是党组织监督执行有力；四是建立法定的企业考核评价机制；五是明确并细化管理层与职工的约束激励关系。这样看来，制定一部《国有企业治理构架法》，可能更有利于国有企业的功能落实和执行。